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Fachrkräftezuwanderung: So lassen sich verfahrensrechtliche Hürden beseitigen

Ein Gesetz zur Fachkräftezuwanderung muss künftig den rechtlichen Rahmen vereinfachen, die Komplexität reduzieren sowie das Verfahren verständlich und zügig gestalten. Momentan haben weder Arbeitnehmer noch Arbeitgeber Planungssicherheit.

Viele Bürger sehen Deutschland bei der Fachkräftezuwanderung gut aufgestellt. Gelobt wird etwa die Blaue Karte EU, ein besonderer Aufenthaltstitel für Fachkräfte. In der Tat ist es auch nicht der rechtliche Rahmen, der die Fachkräftezuwanderung erschwert, sondern es sind die Rahmenbedingungen für die Verwaltungsverfahren und deren praktische Durchführung: Sie sind die eigentlichen Hürden der Fachkräftezuwanderung aus sogenannten Drittstaaten, also aus Ländern außerhalb der EU und des EWR. Das Beispiel des (fiktiven) indischen Ingenieurs Sanjeev Kumar macht das deutlich.

Deutschland lässt Menschen aus Drittstaaten zu Arbeitszwecken ins Land, wenn sie entweder eine qualifizierte Berufsausbildung vorweisen können - dabei geht es um eine Ausbildungsdauer von mindestens zwei Jahren - oder Fähigkeiten und Fertigkeiten mitbringen, die sie für deutsche Arbeitgeber interessant machen. Ingenieur Sanjeev Kumar ist demnach Fachkraft, denn er hat an einer Hochschule in Mumbai einen Bachelor of Technology erworben und möchte gerne in Deutschland arbeiten.

Wer ist Initiator?

In den meisten Fällen geht die Initiative vom deutschen Arbeitgeber aus. Sein Arbeitsplatzangebot führt dazu, dass die Fachkraft einen Aufenthaltstitel erhalten kann. Dieses System wird als nachfrageorientiertes System bezeichnet. Der Gegenentwurf dazu ist das sogenannte angebotsorientierte System - hier wird der Aufenthaltstitel ausgehend von bestimmten Merkmalen wie Qualifikation oder Sprachkenntnissen vergeben.

Grundsätzlich kennt auch das deutsche Recht seit 2012 den angebotsorientierten Ansatz. Fachkräfte können einen Aufenthaltstitel erhalten, wenn sie in Deutschland früher einen Hochschulabschluss erworben haben oder einen ausländischen Hochschulabschluss besitzen, der anerkannt oder vergleichbar mit einem deutschen ist. Der Aufenthaltstitel ist zeitlich befristet auf maximal sechs Monate, sodass die Fachkraft ein halbes Jahr Zeit zur Arbeitssuche in Deutschland hat. Findet sie eine Stelle, so kann sie einen Aufenthaltstitel zur Erwerbstätigkeit im Inland beantragen. Was attraktiv klingt, ist in der Praxis leider fast bedeutungslos: Im Jahr 2017 wurden ganze 206 angebotsorientierte Aufenthaltstitel erteilt. Die Anzahl von nachfrageorientierten Aufenthaltstiteln lag um fast das 500-Fache darüber (BAMF, Wanderungsmonitoring 2017).

Kumar hätte also grundsätzlich die Möglichkeit, selbst einen Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche zu beantragen. Erfolg versprechender ist aber die Bewerbung auf eine ausgeschriebene Stelle. Beispielsweise wenn Kumar vom zukünftigen Arbeitgeber eingestellt werden soll, jedoch nicht als Ingenieur, sondern als Produktmanager im Online-Vertrieb mit einem Bruttojahresgehalt von 60000 Euro.

Was benötigt die Fachkraft?

Im ersten Schritt muss Kumar selbst einen Visumsantrag bei der zuständigen deutschen Auslandsvertretung stellen, das heißt an seinem gewöhnlichen Aufenthaltsort. In China könnte er binnen weniger Wochen einen Visumstermin erhalten, doch in seinem Heimatland Indien muss er sich auf eine Wartezeit von mehreren Monaten einstellen. Schlimmer noch trifft es etwa Fachkräfte im Iran: Hier muss man nach Auskunft der deutschen Botschaft Teheran Wartezeiten von mehr als einem Jahr einplanen.

Unser Kandidat geht also zum deutschen Generalkonsulat in Mumbai. Er muss mindestens ein bis zwei Monate auf seinen Termin warten. Nehmen wir an, das Generalkonsulat ist nach eingehender Prüfung der Meinung, dass die Voraussetzungen für ein Visum vorliegen, aber eben nicht für eine Blaue Karte EU, sondern für ein sonstiges Arbeitsvisum. Hintergrund sei, dass Kumar nicht als Ingenieur, sondern im Vertrieb arbeiten soll. Auch habe man seinen Hochschulabschluss nicht eindeutig als vergleichbar ansehen können. Dringend sei nun eine Entscheidung der "Arbeitsagentur" notwendig.

Richtig ist, dass je nach anwendbarer Rechtsgrundlage die verfahrensinterne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit (BA) für die Ausstellung eines Visums notwendig ist. Dabei kommen eine ganze Reihe von Rechtsgrundlagen in Betracht und die Beteiligung der BA kann unterschiedliche Inhalte haben. Da ist zum einen die sogenannte Vorrangprüfung, also die Frage, ob inländische als arbeitslos gemeldete Personen die Stelle besetzen können. Zum anderen gibt es auch die sogenannte Vergleichbarkeitsprüfung, also die Prüfung der Arbeitsbedingungen mit denen von Inländern.

Optionen prüfen

Gemeinsam müssen unser Kandidat und sein Arbeitgeber nun überlegen, ob er sich für eine Blaue Karte EU qualifiziert beziehungsweise welche Option sonst zum Einsatz kommen könnte. Für einen "Bildungsausländer" sind zunächst das Gehalt und die Art seiner Tätigkeit entscheidend. Für Mangelberufe wie etwa für Ingenieure gilt eine niedrigere Gehaltsgrenze, doch Kumar plant nicht, in seinem gelernten (Mangel-)Beruf als Ingenieur zu arbeiten, sondern im Online-Vertrieb. Damit gilt für ihn die höhere Gehaltsgrenze von 52 000 Euro. Kumar hat Glück, sein vereinbartes Gehalt liegt mit 60 000 Euro über der Grenze.

Weniger einfach gestaltet sich für ihn die Feststellung, ob sein Abschluss aus Mumbai mit einem deutschen Abschluss vergleichbar ist. Er findet die notwendigen Informationen nur schwer und in derart abstrakter Form, dass sie ihm nicht helfen. Wesentliche Informationsquellen sind zudem nur in deutscher Sprache verfügbar, doch Kumar spricht kein Deutsch. Nach unzähligen Telefonaten mit Behörden, langen Abenden im Internet und letzten Endes einem verzweifelten Anruf seines Arbeitsgebers bei der örtlichen Ausländerbehörde bleibt die Frage, ob seine Tätigkeit angemessen zum Abschluss ist (Produktmanager im Online-Vertrieb versus Ausbildung als Ingenieur) ungelöst. Die Ausländerbehörde gibt ihnen allerdings einen Hinweis: Kumar könnte sich aufgrund seiner vorherigen Berufserfahrung als Unternehmensspezialist qualifizieren. Dazu fragt der Arbeitgeber bei der BA an und erhält tatsächlich eine positive Rückmeldung. Diese sogenannte Vorabzustimmung legt Kumar später in einem zweiten Anlauf für sein Visum mit anderen Unterlagen vor. Was Kumar und sein zukünftiger Arbeitgeber nicht wissen: Die Blaue Karte EU war sehr wohl von Anfang an für Kumar einschlägig. Der zukünftige Arbeitgeber stellt Werkzeuge her und Kumar soll sein Ingenieurswissen dafür nutzen, die Eigenarten und Vorzüge dieser Werkzeuge zu beschreiben. Danach kann Kumar die Blaue Karte EU beantragen, die ihm auch Vorteile bei der Verfestigung des Aufenthalts bietet.

Hürden aus dem Weg räumen

Das Beispiel zeigt, welche Hürden Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu meistern haben. Der Prozess bis zur Einreise dauert mehrere Monate, interne Prozesse beim Arbeitgeber noch gar nicht mit eingerechnet, etwa die Beteiligung eines Betriebsrates. Die komplexe Rechtslage mit den vielzähligen Möglichkeiten und jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen und Verfahrensarten ist eine Herausforderung. Auf EU-Ebene hat man dieses Problem erkannt: Der im Rechtssetzungsverfahren befindliche Entwurf einer Neufassung der Hochqualifizierten-Richtlinie, auf der die Blaue Karte EU basiert, soll die Mitgliedstaaten zukünftig anhalten Parallelregelungen abzuschaffen und die Eigenschaft als "Fachkraft" von einer formalisierten Ausbildung zu lösen.

An den Wartezeiten dürfte das freilich nichts ändern, denn sie beruhen in erster Linie auf der Personalknappheit der Behörden. Hier könnten technologische Lösungen unterstützend eingreifen - die Bandbreite reicht von der Unterstützung bei der Entscheidungsfindung (sogenanntes Decision Modelling) bis hin zu voll automatisierten Verwaltungsentscheidungen. Mit Decision Modelling könnten Auslandsvertretungen und Ausländerbehörden.

  • vergleichbare Interpretationen von rechtlichen Voraussetzungen sicherstellen,

  • den Arbeitsschritt des Sachbearbeiters auf den Abgleich zwischen den Nachweisen für die Voraussetzungen der Entscheidungsempfehlung reduzieren und

  • idealerweise akkreditierte Arbeitgeber über verfahrensverlängernde Faktoren informieren, ihnen eine konkrete Einschätzung über das mögliche Eintrittsdatum der Fachkraft geben und das Verfahren als solches beschreiben.

Die Behörden könnten freiwerdende Personalressourcen für spezielle Teams zur Betreuung von Fachkräften und für bevorzugende Termine nutzen.

"Bildungsausländer" müssen zudem nachweisen, dass ihr ausländischer Abschluss anerkannt oder mit einem inländischen Abschluss vergleichbar ist. Hier bietet das mehrsprachige Portal www.anerkennung-in-deutschland.de Orientierung. Die Verknüpfung eines Decision-Modelling-Tools mit existierenden Datenbanken bietet sich an. In einer idealen Arbeitswelt wäre es Kumars Arbeitgeber möglich, einige Daten zu ihm, seiner Qualifikation und angestrebten Tätigkeit zu erfassen. Ein Tool würde dann dem Arbeitgeber und mittelbar auch dem Bewerber eine konkrete Prozessbeschreibung liefern, die nachzuweisenden Voraussetzungen und eine Indikation, wie lange das Verfahren dauern würde.

Dieser Beitrag wurde erstellt von Dr. Sebastian Klaus, Global Immigration Lawyer, KPMG Law Rechtsanwaltsgesellschaft.

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