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Qualifizierungschancengesetz: Förderung stärker fokussieren

Das Bundeskabinett hat einen Gesetzentwurf auf den Weg gebracht, in dem die staatliche Unterstützung für Unternehmen, die Beschäftigte weiterbilden, deutlich ausgeweitet werden soll. Wem nützen diese Regelungen?

Die Unternehmen in Deutschland haben im Jahr 2016 rund 33,5 Milliarden Euro in die Weiterbildung ihrer Mitarbeiter investiert. Diese Investition erfolgt aus einer betriebswirtschaftlichen Ratio: Unternehmen benötigen qualifizierte Mitarbeiter, um erfolgreich und wettbewerbsfähig zu sein. Auch strategische Motive spielen eine Rolle, da Organisationen, die ihren Mitarbeitern durch Weiterbildung Entwicklungsmöglichkeiten bieten, attraktiver sind und daher leichter neue Fachkräfte auf dem Arbeitsmarkt gewinnen können. Auch die Mitarbeiter profitieren von Weiterbildung, da das Lernen ihre Beschäftigungsfähigkeit sichern, ihr Gehalt steigern und/oder ihre Zufriedenheit erhöhen kann. Da sowohl Arbeitgeber als auch Beschäftigte von der Weiterbildung profitieren, ist es folgerichtig, dass auch beide die Kosten der Weiterbildung tragen.

Öffentliche Förderung im SGB III hat sich verdoppelt

Im Rechtskreis des Sozialgesetzbuches (SGB) III (Arbeitsförderung und Arbeitslosenversicherung) ist in den vergangenen Jahren die Förderung der beruflichen Weiterbildung, die aus Beitragseinnahmen der Arbeitslosenversicherung finanziert wird, stark gestiegen. Sie hat sich seit 2007 auf 1,2 Milliarden Euro verdoppelt. Betrachtet man die Entwicklung der Ausgaben pro Arbeitslosem, so beträgt die Steigerung das Dreifache - bei rückläufiger Arbeitslosenzahl.

Dahinter stehen zwei Entwicklungen: Zum einen sind die Weiterbildungsmaßnahmen kostenintensiver geworden, da es sich häufiger um langfristige Maßnahmen handelt, die mit einem Berufsabschluss enden. Zum anderen sind im Rahmen des Programmes WeGebAU (Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter Älterer im Unternehmen) in den letzten Jahren auch immer mehr Beschäftigte mit einem Zuschuss zum Arbeitsentgelt gefördert worden. Die Ausgaben der BA für diesen Zuschuss sind in der Regel höher als die Ausgaben für die Förderung der Lehrgangskosten. Die aktuelle Förderhöhe je Teilnehmer im SGB III betrug zuletzt 13 700 Euro.

Der Gesetzentwurf ...

Seit dem 19. September 2018 liegt nun der Entwurf der Bundesregierung für das "Gesetz zur Stärkung der Chancen für Qualifizierung und für mehr Schutz in der Arbeitslosenversicherung" (Qualifizierungschancengesetz) vor, das bereits am 1. Januar 2019 in Kraft treten soll. Mit ihm soll die staatliche Unterstützung für Unternehmen, die Mitarbeiter weiterbilden, deutlich ausgeweitet werden. Ziel ist es, die Qualifikationen der Beschäftigten an die wirtschaftlichen und strukturellen Veränderungen, die durch den technologischen Wandel entstehen, anzupassen. Die wichtigsten Neuerungen sind:

  • Alle Arbeitgeber, die Mitarbeiter, deren Tätigkeiten durch Technologien ersetzt werden können, oder Mitarbeiter in einem Engpassberuf weiterbilden, können für die Weiterbildung einen Zuschuss erhalten, wenn sie einen Teil der Lehrgangskosten übernehmen. Der Zuschuss soll sich nach der Größe der Unternehmen richten: Sehr kleine Betriebe mit bis zu zehn Mitarbeitern erhalten 100 Prozent, bis zu maximal 249 Mitarbeiter gibt es 50 Prozent und Großunternehmen erhalten 25 Prozent. Bisher gibt es Zuschüsse nur für Betriebe mit weniger als 250 Mitarbeitern.

  • Arbeitgeber sollen zudem Zuschüsse zum Arbeitsentgelt für die Zeit der Weiterbildung erhalten. Sehr kleine Betriebe werden stärker gefördert. Sie erhalten 75 Prozent Zuschuss, große Unternehmen bekommen 25 Prozent. Im geltenden Recht erhalten nur Unternehmen, die Geringqualifizierte qualifizieren, einen Zuschuss.

  • Bildet ein Unternehmen mit weniger als 250 Beschäftigten einen Mitarbeiter im Alter von über 45 weiter, soll die Bundesagentur für Arbeit (BA) die Lehrgangskosten komplett übernehmen - auch wenn der Beschäftigte nicht vom Strukturwandel betroffen ist. Bisher gibt es diese Förderung nur dann, wenn der Betrieb 50 Prozent der Kosten trägt.

... führt zu Mitnahmeeffekten

Das geplante Gesetz kann mit der Ausweitung der finanziellen Förderung von Lehrgangskosten und Zuschüssen zum Arbeitsentgelt zu Mitnahmeeffekten führen. Unternehmen können sich Weiterbildungsmaßnahmen, die sie - schon allein aus betriebswirtschaftlichem Kalkül - in jedem Fall durchführen würden, öffentlich finanzieren lassen. In diesem Fall erhöht sich die Weiterbildungsbeteiligung der Beschäftigten nicht, gleichwohl steigen die Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit zu Lasten der Beitragszahler.

Grundsätzlich ist Weiterbildung eine gemeinsame Verantwortung von Arbeitgeber und Arbeitnehmer: Sie entscheiden zusammen, wie viel Weiterbildung sie wünschen und wer die Kosten dafür übernimmt. Staatliche Eingriffe in diese Entscheidungsfreiheit, wie die geplanten Subventionen, sind nur dann sinnvoll, wenn durch sie negative Entwicklungen wie (steigende) Arbeitslosigkeit abgewendet werden können. So ist es sinnvoll, die Weiterbildung von Arbeitslosen zu fördern, da sie keinen Zugang zu betrieblicher Weiterbildung haben. Auch beim Nachholen von formalen Abschlüssen, die grundsätzlich auf vorgelagerten Ebenen (Schulbildung, Berufsausbildung) erworben werden sollten, ist nicht in erster Linie betriebliche Weiterbildung gefragt. Dies betrifft häufig An- und Ungelernte. Die Unterstützung von Arbeitslosen und von Arbeitslosigkeit bedrohten Personen sowie An- und Ungelernten ist auch der wesentliche Förderschwerpunkt der Bundesagentur für Arbeit, der darüber hinaus um (ältere) Arbeitnehmer in kleinen und mittelgroßen Unternehmen ausgeweitet wurde.

Zu unspezifische Förderung

Das Ziel, die Beschäftigten fit für den digitalen Wandel zu machen, ist begrüßenswert. Allerdings gilt auch hier, dass Unternehmen und Beschäftigte am besten wissen, welche Weiterbildung für die konkrete zukünftige Tätigkeit notwendig ist, und daher die Kosten der Qualifizierung als Investition in die Zukunft betrachten.

Es stellt sich die Frage, wie abgegrenzt werden kann, welche Weiterbildungsmaßnahmen als notwendig und förderfähig anerkannt werden. Zum einen werden im digitalen Wandel nicht nur Tätigkeiten, die bisher von Menschen ausgeübt wurden, von Maschinen übernommen, sondern es entstehen - etwa in gleichem Umfang - neue Tätigkeiten. Für diese neuen, zum Teil heute noch unbekannten Tätigkeiten, müssen die Mitarbeiter qualifiziert werden. Zum anderen kommt es zu einem Bedeutungsgewinn von Soft Skills. Insbesondere Kooperations- und Kommunikationsfähigkeit, Selbstständigkeit und Organisationsfähigkeit werden im digitalen Wandel benötigt. Durch beide Entwicklungen kann das Spektrum der förderfähigen Weiterbildungen sehr groß werden, es kann sehr weite Teile der Beschäftigten erfassen und damit das Ziel, vor allem diejenigen zu fördern, die es am dringendsten benötigen, verfehlen. Hier könnte eine stärkere Fokussierung auf diejenigen Beschäftigten erfolgen, die in absehbarer Zeit mit einer umfassenden Entwertung ihrer Qualifikation rechnen müssen.

Auch die Ausweitung der Förderung älterer Arbeitnehmer ist zu hinterfragen. Denn stärker als das Alter beeinflusst die Qualifikation die Weiterbildungsteilnahme. Ältere Akademiker qualifizieren sich häufiger weiter als jüngere An- und Ungelernte. So betrug laut Adult Education Survey im Jahr 2016 die Weiterbildungsbeteiligung der Geringqualifizierten im Alter von 18 bis 34 Jahren nur 38 Prozent, während sie bei Personen mit (Fach-)Hochschulabschluss im Alter von 50 bis 64 Jahre 63 Prozent betrug. Zudem könnte über eine Anhebung der Altersgrenze von 45 auf 55 Jahre nachgedacht werden.

Stärkere Förderung von abschlussorientierten Maßnahmen

Um potenzielle Mitnahmeeffekte zu minimieren, wäre es sinnvoll, die Förderung von Weiterbildung nach Art der Maßnahmen und nach Vorqualifikation der Teilnehmer zu staffeln. So könnte die Förderung bei Geringqualifizierten höher ausfallen als bei Beschäftigten, die über einen Berufsabschluss verfügen. Ebenso könnte eine abschlussorientierte Qualifizierung, auch in Form von Teilqualifikationen, stärker gefördert werden als eine Anpassungsqualifizierung. Auch dabei könnte - wie im Gesetzentwurf vorgesehen - die Förderung in kleinen Unternehmen höher ausfallen als in großen Unternehmen.

Dieser Beitrag wurde erstellt von Dr. Susanne Seyda, Senior Economist Kompetenzfeld Berufliche Qualifizierung und Fachkräfte, Institut der deutschen Wirtschaft Köln e.V..

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